2009年，以瑞典、芬兰、挪威等为主的欧洲12国签署了欧洲理事会的《公文获取公约》，这是世界上第一个专门针对信息公开的国际公约，确立了信息公开原则的最低标准，如果批准的国家数量达到十个就可以生效。

习近平认为，一个干部能力有高低，但在遵纪守法上必须过硬，这个不能有差别。对此，习近平说，各级领导干部或多或少都学过一些法律知识，但同全面推进依法治国的要求相比，还很不够，必须加强学习，打牢依法办事的理论基础和知识基础。

其实很多事情党纪国法都有明确规定，平时认真学一学、看一看，或者在做事情前认真查一查、看一看，就可以避免犯错误、走邪路。另一方面，要加强管理、强化监督，设置领导干部法治素养门槛，发现问题就严肃处理，不合格的就要从领导干部队伍中剔除出去因此评估一项决策是否应予调整，还要看决策中谁有损失谁有所得。例如港珠澳大桥的环保争议和司法判决，凸显了利益集团介入的中国特点。从各级人大代表议案和政协委员提案中，可以看到利益集团对决策制定和调整的巨大影响。

（三）决策事实的判断 行政决策者对事实材料的审查主要是审查它与决策结果之间的逻辑推理关系的合理性，即决策理由的充分性。决策者应该力求将法律伦理所要求的公平正义以可靠且可理解的方式反映在决策结果之中，不能使他人的基本价值和公共利益蒙受重大损失。作为动词时，则表示为了实现理想状态，在动态过程中有意为之的特定行为。

这些观点显然违背常识、逻辑不通，无疑与法治精神相左，完全站不住脚。建国以来的历史教训也已经证明，如果管党治党建设党的党内法规不健全，党内政治生活和党政关系不正常，国家法律就势必难以付诸实施。第二，党内法规严于国家法律，保障国家法律实施。政党本质上是政治组织，在法律框架内有法不禁止皆自由的自主活动权利，只要不与国家法律相抵触，应当按照自己规章制度办事、进行内部治理。

尽管上述情形因纪检监察部门办案的实际需要等因素而有其现实合理性，且因历史原因使情况复杂而不易厘清，但从法治建设的大局着眼，亟需理顺党内相关法规制度，消除党内法规和国家法律不一致的情形。十八大以后，特别是十八届三中、四中全会以后，党对党内法规的认识上升到了更高的层次，完善党内法规体系的速度明显加快，中央文件和领导人讲话多次提及党内法规的重要意义，比如，提出党内法规是管党治党的重要依据党内法规制度体系体现着党的先锋队性质和先进性要求，使管党治党建设党有章可循、有规可依，以及运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处依规管党治党等，都是追求党内治理法治化的表征。

然而，在此方面，必须承认现实情况与理想状态仍有一定差距，主要表现为以下几类现象： 党内法规体系建设尚不适应党内治理法治化和依法执政的需求。而那些体现于党的各类规范性文件中具体的、具有可操作性的政策，党内法规也较其更稳定、更可预期、更严密和更规范。翟国强，2014，《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》，第3期，第82～94页。武汉大学法学院博士研究生苏绍龙是本文的共同作者）   注释 ①参见《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》（1949年2月28日）。

笔者以三个呈递进关系的问题加以阐释，亦即回答党内法规为何存在，党内法规和国家法律为何并存，以及党内法规和国家法律为何需要衔接和协调三个问题。从近年党内法规体系建设的情况来看，党力图用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则，若以调整对象划分，目前党内法规体系由党章及相关法规、党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设和机关工作等八个方面的党内法规组成，或者按大类划分为规范党的自身建设活动、规范党的领导和执政活动、规范党的机关运行保障三个板块。其后生效的《商业银行法》（1995年7月施行）第29条和第30条则明确规定，除非法律另有规定，对于个人储蓄存款，仅有法律规定的单位或个人可以查询、冻结、扣划。从时间维度上看，党内法规的产生远早于共产党建立政权后领导人民制定宪法和法律的时间。

从实践维度上看，这期间的国家治理更多地体现为依靠包括政策、党内法规在内的各类规范性文件甚或领导人讲话、批示，通过政治动员和政治行动的方式进行，这当然与党的治国理念特别是法律观高度相关。⑤参见《中国共产党党员权利保障条例》第26条。

②结合《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《中国共产党党内法规制定条例》的规定，梳理以往实践情况，党的全国代表大会制定的唯一的党内法规即为党章。政党政治法治化自然是国家治理现代化的重要面向，完善政党法制就当然是完善国家法律体系的重要内容，但事实上，现时中国通过制定政党法或其他政党制度法律，以国家法律形式型塑政党制度，显然面临着理论短板和立法技术瓶颈，而中国社会正在深度转型等变量的存在也使此方面的国家立法未得成熟时机。

实事求是地讲，党内法规秘而不宣或告而不宣的做法容易引起党员群众的猜疑和误会，甚至一定程度上还会消解党员群众的期盼热情，以及制定相关领域党内法规的积极效应。而除了重要的党内法规须经党的全国代表大会、中央全会、政治局或其常委会会议审批外，部分中央党内法规、纪检条规、部门党内法规和地方党内法规均未要求必须经会议审批，因此，部分中央党内法规还可按程序报请中央领导同志签批，个别省市区党委更直接规定党内法规草案可以经书记等个人审批，这与国家机关立法程序殊为相异。处理党内法规与国家法律关系的基本原则。其中具有代表性的疑虑观点是：党内法规究竟是不是法？如果不是，那么为何称为法？如果是，那么它与国家法律是何关系，强调党内法规体系的建设和完善会否贬损国家法律的权威，会否形成两个规范体系之间的矛盾冲突，从而使得社会成员彷徨而无所适从？应该说，这些疑虑并非没有道理，也恰恰是党内法规体系建设应当并且可以澄清的问题。根据具体问题，有的要及时解决，有的要说明情况，有的要进行说服教育⑤等。《内蒙古自治区党内法规制定规则》第21条规定：以自治区党委办公厅文件发布的党内法规，按照规定程序报送签批，由自治区党委主要领导同志批准。

从法的含义而言，狭义的法单指国家有权机关制定或认可，并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，即法律法规。党内法规与国家法律的表现形式有着明显的区别，这与二者在制定主体上的差异相关联。

与两层五类的党内法规制定主体相对应，党内法规体系由中央党内法规、军队党内法规、纪检条规③、部门党内法规、地方党内法规等五类组成，依据各自权限表现为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种形式。对于单位存款，仅有法律和行政法规规定的单位或个人可以查询，仅有法律规定的单位或个人可以冻结、扣划，否则商业银行有权予以拒绝。

观诸我国，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与域外政党制度的显著区别在于，域外政党制度甚至部分党内制度可以由宪法、政党法或其他单行法律等国家法律直接型构，而中国的政党制度除在宪法序言中宣示中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展等内容外，并无其他国家法律进一步予以明确。其一，党内法规与国家法律的有关规定衔接不足。

李建国，2015，《全面贯彻实施修改后的立法法为实现良法善治提供制度保障》，《求是》，第8期，第3～6页。如果党内法规未能被严格贯彻落实，国家法律的尊严和权威也就难以保证。此外，立法法规定了国家法律体系内各规范性法律文件的效力位阶，党内法规也建立了相应的效力规则，但较为简单，可以概括为党章具有最高效力，其他任何党内法规都不得与之相抵触。  参考文献 陶青德，2015，《党规纳入国法体系后的党、法关系新格局、新问题》，《甘肃理论学刊》，第6期，第39页。

但是，经过数十年的话语传承，党内法规已经成为约定俗成的语汇，在没有对现行政治和法律秩序造成冲击的前提下，弃用这一极具历史正当性和传承意义的语汇而另立新词，显然不符合中国共产党的行为风格，这也就要求我们对于党内法规的研究不要停留于字眼和表象，而应探究其实质。从汉语语义学角度分析，衔接和协调兼有动词和名词的用法和语义：当作为名词时，表示已经达致的静态情势。

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。  党内法规是党内治理法治化的制度载体   在十八届四中全会将形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国的总目标，提出注重党内法规同国家法律的衔接和协调后，党内法规一时间成为名副其实的热词，在学界和社会上引起了许多讨论，赞同者有之，疑虑者亦有之，还有为全会明确将党规纳入国家法规制度体系而欢呼者。

并以此党规与党法去教育同志。【摘要】十八届四中全会将党内法规体系和法律规范体系涵括于中国特色社会主义法治体系，提出注重党内法规同国家法律的衔接和协调的命题，需要我们首先跳脱国家法中心主义和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度认识二者及其相互关系。

除宪法外，在全国人大及其常委会制定的法律中，诸多公法和甚至私法性质的法律都含有坚持或拥护中国共产党的领导，许可在军队、公司、基层自治组织等特定组织中设立中共党组织等规定，对党领导立法、武装力量、干部、民族区域自治和村民自治、工会、国家安全、高等教育等方面的工作作出原则性规定⑪。第五，规范结构和行为规范标准不同。当然，现行部分党内法规因涉及党外公共事务而实际上具备了硬法的色彩，例如中共中央和国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，这也在党内法规体系建设，以及与国家法律的衔接和协调过程中需要认真研究的问题。特别地，依据党章，党的全国代表会议有权讨论和决定重大问题，党史上两次全国代表会议中，1955年3月召开的全国代表会议曾通过《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》（现已失效）。

在现代公共治理中，国家机关制定的宪法和法律法规只是社会规范体系中的一部分，尽管是最重要的组成部分，但也绝非全部。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将形成完备的法律规范体系和完善的党内法规体系纳入建设中国特色社会主义法治体系，确立了建设社会主义法治国家这个全面推进依法治国的总目标，并提出了注重党内法规同国家法律的衔接和协调的命题。

因而政策性既非党内法规的首要属性，也非主要特征，不宜以政策定位党内法规，也不宜将其与党的其他政策性文件相混淆。武树臣，2009，《从阶级本位、政策法时代到国、民本位、混合法时代》，《法学杂志》，第9期，第1～8页。

综合前述分析，建设法治国家，推进国家治理现代化的过程中，党内法规体系与国家法律体系将是并存并行的规范体系。新华社2015年5月26日发布消息，中共中央印发关于统一战线工作的第一部法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，该条例于同年4月30日由中央政治局会议审议通过，自5月18日起正式施行⑨，但其后数月间该条例仅在统战工作系统内部传达学习，直至9月22日才由新华社受权全文发布。